El plan nacional de desarrollo de Duque tiene un conjunto de objetivos deseables para Colombia, cerrar brechas de desigualdad, disminuir la pobreza, mejorar en materia de equidad, reducir la informalidad, aumento de cobertura en educación, etc. Aunque estas metas sean loables para el país, las estrategias para cumplir tales objetivos son parte de la misma política de los últimos 20 años. Incluso, la fórmula del presidente Duque basada en el emprendimiento y la legalidad tiene la misma base teórica que los “3 huevitos” del Gobierno del presidente Uribe. Las estrategias no solo son parte del continuismo sino que además no permiten alcanzar los objetivos propuestos. El plan en sí mismo carece de un horizonte estratégico, parece más un documento de micos y reformas que un Plan de Desarrollo para la Nación. A continuación se mencionarán varios elementos neurálgicos sobre el plan de desarrollo.

Reformas sin plan

El articulado que se presenta tiene una profunda desconexión con las bases presentadas a finales de Noviembre de 2018; no se explica por qué no aparecen en articulado final muchas estrategias planteadas en las bases. Hay un conjunto de enunciados sin desarrollos exactos y sin una asignación presupuestal específica. Además, el documento carece de un horizonte estratégico, lejos de ser un plan parece un conjunto de micos y reformas inconsistentes que quieren hacer en el país.

No se explica cómo se pretende mejorar en el ámbito de la corrupción solicitando facultades extraordinarias al ejecutivo (artículo 181) con las que buscan modificar la estructura administrativa pública en un año electoral. Tampoco se logra entender por qué se quiere luchar contra la corrupción y se permite que los gobernantes locales puedan, en su último año de Gobierno, hacer vigencias futuras (artículo 52). Estas medidas pueden explicarse porque el Gobierno tiene un profundo desconocimiento del Estado o porque existe algún interés electoral detrás. Estos y otros micos permiten asegurar que el plan de desarrollo se asemeja al planeta de los simios, donde no solo abundan los micos, sino que también florece la falta de perspectiva estratégica.

La fórmula mágica

La fórmula mágica del plan es “Emprendimiento + legalidad = Equidad”. Detrás de esta fórmula está la idea de que si hay seguridad y derechos de propiedad garantizados sumado a inversión y crecimiento económico habrá automáticamente equidad. Esta afirmación se enmarca en “la teoría del goteo” la cual tiene como principio que toda inversión que genera riqueza privada y automáticamente produce empleo superando así la pobreza y la desigualdad, se sostiene así que el mercado es el mejor mecanismo de distribución. En medio de una economía financiarizada y especialmente, en países donde los hidrocarburos son muy importantes en la estructura productiva, la inversión no solo depende de situaciones internacionales, sino que además, puede no generar riqueza ni empleo. Según Gomez & Laura (2018) los niveles de inversión en Colombia son bastante altos, representan alrededor del 27% del PIB pero persisten bajos niveles de productividad, esto se explica porque la mayoría de la economía colombiana está en sectores rentistas como lo son la ganadería, el sector financiero y los hidrocarburos que representan el 29% de la producción del país (Dane, 2019).

La curva de kuznetz sustenta parte de la teoría del goteo. Esta curva asegura que el crecimiento económico en el largo plazo permitirá, sin ningún tipo de intervención estatal, la reducción de la desigualdad. El problema con esta afirmación es que la curva de Kuznetz fue un estudio de caso para Estados Unidos entre 1913 y 1948 por lo que no puede tomarse como una teoría general, sino que es un caso particular (Piketty, 2014). Aun así, los hacedores de política económica han usado la curva de Kuznetz para afirmar que el crecimiento económico automáticamente reducirá la desigualdad. Esta afirmación es la piedra angular que sustenta el plan nacional de desarrollo de Duque.   

En contraposición a esta argumentación, no toda inversión es generadora de empleo ni de riqueza, según cifras del Dane en Colombia las actividades rentistas generan el 29% del PIB pero apenas aportan el 3% de los empleos. Incluso, estos sectores son los que tienen menor tasa efectiva de tributación: el sector financiero tiene una tasa efectiva de tributación del 9,8% mientas que el sector industrial es de 19% (Jairo Orlando & Carlos Jose, 2017). Por otra parte, diferentes autores como Stiglitz, Branko Milanovik y Thomas Pikkety han demostrado que el mercado no es el mejor instrumento de distribución de los ingresos por lo que se necesita la intervención estatal. A continuación se analizarán dos instrumentos claves para la reducción de brechas en materia económica, la política fiscal y la política social.

¿Política de gasto y desigualdad? ¿La plata dónde está?

La política fiscal es crucial en la economía porque es una herramienta que fomenta el empleo, disminuye la desigualdad e incluso puede ser un mecanismo para controlar la inflación (Lerner, 1943). Un Estado con restricciones presupuestales no podrá hacer política pública y difícilmente logrará reducir las brechas de desigualdad.

En la pasada reforma tributaria no se aumentó el recaudo para el país porque se redujo la carga sobre las empresas con el objetivo de generar empleo y crecimiento económico en el futuro. Aunque podría ser un incentivo fiscal pertinente, estas reducciones no se condicionaron a mejoras en productividad ni empleabilidad, además dichas disminuciones se hicieron por igual en todos las empresas sin tener en cuenta la capacidad de generar riqueza de cada sector económico por lo que no existirá necesariamente mayor crecimiento económico con lo que no se garantizará mayor recaudo tributario. Incluso la misma ANIF llegó a expresar su descontento al asegurar que habrá reducción en el recaudo desde el año 2020 por lo que se necesitará una nueva reforma tributaria en el futuro.  

Una alternativa para incrementar los ingresos públicos es desarrollar la estructura productiva, pero como se observa en el siguiente capítulo la política económica del plan del desarrollo no permite el fortalecimiento de la economía colombiana. Como alternativa de generación de ingresos públicos el Gobierno plantea en el artículo 43 facilitar la venta de empresas públicas como Ecopetrol. Igualmente buscan que el fracking sea la nueva técnica de extracción con lo que se pretende aumentar la producción petrolera y por tanto los ingresos públicos por este concepto. Otra alternativa para generar mayor recaudo es a través de la emisión de deuda pública, con lo que se agrava la situación de endeudamiento del país. Incluso, en el artículo 133 se permite emisión de bonos TES para el saneamiento del sistema de salud. Esta medida agrava las finanzas del Estado pero por encima de todo, no mejora la productividad, no crea riqueza ni garantiza que el sistema de salud se convierta en un derecho fundamental.

Si no se prevé un aumento de los ingresos públicos, e incluso se pronostica una reducción de recaudo en el futuro, se afecta el gasto con lo que se dificulta los planes de gobierno, el funcionamiento de la economía y fundamentalmente, se imposibilita cerrar brechas de desigualdad.

Emprendimiento naranja

En materia económica se afirma que uno de los grandes problemas de la economía en Colombia es su baja productividad. La productividad es el valor creado en un período de tiempo o el valor creado por insumo productivo. A manera de ejemplo, en una jornada laboral un campesino producirá muchos menos valor económico que un empleado del sector industrial por lo que que en materia de productividad  el campesino es menos productivo que el trabajador industrial.

Hay un conjunto de razones por las que la productividad en Colombia es demasiado baja, pero principalmente, porque las actividades económicas generan insuficiente valor agregado. Según cifras del Dane los sectores rentistas de la economía colombiana que no generan riqueza ni empleo representan el 29% de la producción anual.

Para solucionar el problema de la productividad el plan de desarrollo plantea que la inversión extranjera directa debe llegar a sectores industriales, se debe racionalizar costos administrativos, hay que aplicar tácticas para apropiación de ciencia y tecnología, mejorar la oferta de bienes públicos entre otros. Aunque estas medidas son adecuadas son insuficientes para mejorar la productividad de la economía colombiana.

La solución de fondo es el estímulo de las actividades económicas de alta complejidad como lo son las del sector industrial. Para lograr tales objetivos se podrían tomar medidas fiscales como subsidios condicionados a empresas industriales, reducción en las tarifas de tributación, inversión pública en ciencia y tecnología, localización estratégica de estas industrias para reducir costos de transporte, aumento de impuestos a capitales o tierras improductivas que apalanque la inversión productiva, entre otras medidas.

Al fortalecer las activiades generadoras de riqueza se mejora en materia de empleabilidad, mientras los sectores rentistas emplean el 3% de la población, los sectores altamente productivos como la industria emplean el 15% de los trabajadores del país. Al incentivar la industria se ataca la informalidad, se fortalece la economía e incluso aumenta el recaudo de la Nación. Pero el plan de emprendimiento se centra en fortalecer la economía naranja, que no solo no tiene una definición teórica exacta sino que además no mejora la productividad, no crea riqueza ni genera suficientes empleos.

Política social ¿Garante de equidad?

La política social es un instrumento importante para la reducción de la desigualdad, según el documento radicado por el Gobierno Duque el enfoque de esta política se basa en el acceso de oportunidades. Esta perspectiva tiene como fundamento que las personas con un cierto nivel de ingresos puedan competir en el mercado sin ninguna ayuda mientras que los más desfavorecidos deben ser subsidiados. En el artículo 179 del Plan Nacional de Desarrollo se recortan los subsidios en servicios públicos para las personas de ingreso medio, esta medida no solo impacta la demanda de los ciudadanos sino que además afecta su buen vivir.

En materia de educación, aunque se fortalecen los recursos para esta área será muy difícil cumplir las metas de cobertura, deserción y calidad propuestas, esto porque el déficit financiero en educación primaria y secundaria es de $77 billones de pesos mientras que para educación superior es $18 billones de pesos. Aunque hay una adición presupuestal importante, y se cumple en materia financiera los acuerdos entre el Gobierno y el movimiento estudiantil pactados en 2018, estos recursos serán insuficientes ante las necesidades del sector.

En lo que respecta a educación primaria y secundaria, el déficit financiero podría corregirse modificando el sistema general de participaciones con lo que se fortalecen las competencias y  las finanzas territoriales, pero el plan del Gobierno es mantener el modelo e incluso fortalecer la centralización mediante la modificación, con facultades extraordinarias, del decreto ley 028 de 2008.

En materia de educación superior no se plantea ninguna reforma estructural al modelo educativo que ha hecho agua y que ha sido causa de las movilizaciones estuidantiles y exigencia de la opinión pública. Tampoco se avisora una reforma al mecanismo de financiación por lo que las instituciones de educación superior no lograrán mejorar en materia de cobertura ni calidad.

Lo que más llama la atención en materia educativa es que de los $728 billones de pesos presupuestados como inversión pública en el plan de desarrollo, el 18% son para educación. Lo que termina siendo llamativo es que 60% de los recursos para educación provienen de inversionistas privados, por lo que se puede concluir que no será el Estado quién direccione la educación sino la rentabilidad de los privados con lo que difícilmente se logre una reducción de la desigualdad por medio de la política educativa.

¿Seguridad?

Mientras en las bases del plan nacional se hablaba de que la legalidad era consolidar el Estado social de derecho mediante un control institucional territorial, en el documento final solamente hay 2 artículos (86 y 145) sobre este tema que no tienen mayor relación con esta apuesta estratégica. Nuevamente hay un objetivo positivo con unos instrumentos que no logran tal cometido.

De las bases del plan se puede concluir que hay objetivos interesantes como hacer una oferta de justicia territorial diferenciada buscando fortalecer la presencia en las regiones, también se puede resaltar la voluntar de sustituir las economías ilegales por legales, con lo que no solo se crea desarrollo regional, sino que también se atacan los focos de inseguridad, pero nuevamente, no quedan claras las estrategias concretas para alcanzar las metas propuestas.

Un objetivo que se aborda en las bases es la transformación del sector defensa, aunque no se mencione un elemento concreto de esta apuesta, se necesita un nuevo enfoque de seguridad para el pos acuerdo, las fuerzas policivas deben dirigir sus esfuerzos a mejorar la seguridad en otras áreas, por ejemplo, la seguridad en las ciudades a través de modelos de descentralización territorial. Para esto se necesitaría fortalecer la policía y/o dar funciones policiales a las fuerzas militares buscando además un enfoque preventivo y humano de la institución. Por otro lado, preocupan algunas propuestas de las bases, como las redes de participación civica, que no tiene ningún desarrollo específico en los documentos radicados.  

Ante la imposibilidad de hacer un análisis profundo sobre esta materia, por la ausencia de estrategias concretas, y en base a lo que ha venido siendo la política de seguridad del actual Gobierno, parece que la seguridad será un enfoque policivo con el cual no se busca la prevención ni el fortalecimiento institucional territorial más allá de las fuerzas armadas del Estdo.

Conclusión

El plan de desarrollo del Gobierno no tiene un horizonte concreto, el articulado radicado dista de las bases presentadas y no queda claro cómo se van a desarrollar algunas estrategias en el país. Aunque los objetivos del plan son deseables, los instrumentos con los que se buscan alcanzar dichas metas no permiten solucionar los problemas propuestos. El objetivo primordial es alcanzar la equidad, para esto se plantea una formula mágica que combina legalidad y emprendimiento. Esta formula ha sido la misma política que se ha aplicado en el país con la que hemos llegado a ser uno de las Naciones más desiguales del mundo, dicha fórmula se basa en la teoría del goteo, la cual ha sido desmentida por varios autores en la historia económica reciente.

El documento radicado no es un plan que mejore la equidad y garantice el desarrollo del país, el articulado radicado es un conjunto de micos y reformas que buscan unos objetivos deseables pero inalcanzables con los instrumentos propuestos.

Bibliografía

Gomez , H., & L. H. (2018). Crecimiento económico: ¿es posible recuperar un ritmo superior al 4% anual? . Bogotá: Fedesarrollo.

Dane. (2019). Cuentas Nacionales. Bogotá: Dane.

Piketty, T. (2014). Capital del Siglo XXI. México: Fondo de Cultura Económica.

2015. V., & C. Q. (2017). Tasas efectivas del impuesto de renta para sectores de la economía colombiana entre el 2000 y el 2015. Innovar, 91-108.

Lerner, A. (1943). Functional Finance and federal debt. The Johns Hopkins University Press, 38-51.